La necesidad de un cambio conceptual sobre la gestión del agua ha sido siempre un tema recurrente en los debates sobre el agua, aunque en estos momentos con las experiencias y los miedos del periodo de sequía (que todavía no podemos dar por finalizado), se ha vuelto a poner en el tablero político la discusión sobre la manera en que deben ordenarse los principios rectores de la política del agua. Los nombres para esa ordenación son muy variados: Plan Hidrológico, Pacto Nacional, Acuerdo Nacional y todo un sinnúmero de expresiones equivalentes[1]. Pero, dejando aparte el nominalismo, es obvio que cada agente piensa en contenidos diferentes cuando plantea sus propias alternativas[2].
La planificación sobre el agua en España tiene una larga tradición que arranca, a efectos prácticos, con los planes de Lorenzo Pardo y Peña Boeuf. En ninguno de ambos casos, aunque por razones muy diferentes, los denominados Planes respondían a los planteamientos de las grandes líneas de la política planificadora del siglo XX: la soviética y la francesa.
Durante el periodo de la Dictadura no fue posible una discusión abierta sobre las alternativas en la gestión del agua, sobre todo en las últimas fases del periodo. Sin embargo, existió una línea de actuación, con adhesión generalizada por todos los agentes políticos y económicos que actuaban lo que impedía cualquier modificación del statu quo. Ambos hechos hicieron que no fuera posible en esos años la formulación de un plan ordenado (y coherente) de las actuaciones a llevar a cabo en materia de aguas que se adaptaran a las nuevas necesidades, muy distintas de las de partida[3].
Con el “II Plan de desarrollo económico y social” (elaborado bajo los principios de la planificación indicativa francesa) aparece un diseño tendente a ordenar la actuación del Estado en materia hídrica dentro de la planificación económica general y no de manera autónoma, primando los intereses de la comunidad hidráulica. Correlativamente, se fijan las condiciones de financiación pública de las mismas. Todo ello sin cuestionar el modelo existente, aunque se produce una cesura entre el modelo autónomo (sostenido por la comunidad de intereses hidráulicos) y este otro, en la que la línea directriz viene determinada por el interés de la economía general, con independencia de que los resultados finales fueran similares. En este contexto cabe enmarcar como la principal línea de actuación la corrección de los desequilibrios hidráulicos de las cuencas españolas. Por razones de urgencia y mayor eficacia se estudia solo el trasvase Tajo-Segura, aunque su entrada en servicio se hiciera al principio de la transición.
La introducción en la Ley de 1985 de la planificación hidrológica, articulada a través de unos Planes de cuenca y nacional, y una buena dosis de optimismo tecnológico, permitieron pensar a sus autores que era posible poner de manifiesto, con generalidad, los problemas existentes, definir las actuaciones necesarias a llevar a cabo en materia de aguas y proceder a su resolución en los escenarios temporales adecuados. Anclada en el pasado en sus principios rectores y sometida a presiones por todos lados, la planificación no salió a la luz hasta la primavera de 1993 como “Anteproyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional”[4].
“La introducción en la Ley de 1985 de la planificación hidrológica, articulada a través de unos Planes de cuenca y nacional, y una buena dosis de optimismo tecnológico, permitieron pensar que era posible poner de manifiesto los problemas existentes, definir las actuaciones a llevar a cabo en materia de aguas y proceder a su resolución”
Este anteproyecto – fallido – tenía por objetivo la corrección los desequilibrios hídricos peninsulares mediante un sistema generalizado de trasvases intercuencas y un sistema de gestión centralizado a través de un operador público[5].
Aunque el Partido Popular había hecho de la redacción del Plan Hidrológico Nacional el elemento clave, si no único, de su política de aguas en la oposición lo cierto es que no fue hasta su segunda legislatura cuando la Ley del Plan Hidrológico Nacional vio la luz. El objetivo principal de este Plan consistía en dotar de estructura jurídica al denominado “Trasvase del Ebro”, que pretendía la corrección de los desequilibrios de la fachada mediterránea, objetivo estratégico muy importante, pero con alcance más limitado que los planteados en el Anteproyecto de 1993[6].
En cualquier caso, la concepción de éste nuevo trasvase no ponía en cuestión los ejes básicos de la política de oferta imperante: financiación de la obra por parte del sector público (incluyendo fondos de la UE) y bajos costes del agua para el usuario (que no representan los costes reales) que permiten la expansión de usos, tanto agrícolas como urbanos.
“La concepción de éste nuevo trasvase no ponía en cuestión los ejes básicos de la política de oferta imperante: financiación de la obra por parte del sector público (incluyendo fondos de la UE) y bajos costes del agua para el usuario (que no representan los costes reales) que permiten la expansión de usos, tanto agrícolas como urbanos”.
El proyecto tuvo una fuerte contestación pública, apoyado por un movimiento ecologista emergente, pero, sin ningún género de dudas, lo que contribuyó más a su fracaso fue la nueva orientación de la política de aguas de la Unión Europea, plasmada en la Directiva Marco de Agua de 2000[7]. Aunque, como en casi todos los temas ligados al agua, éste ha quedado impreso en la memoria colectiva de lo que pudo ser y no fue.
La sequía actual (en una buena parte, de carácter antrópico) ha puesto en evidencia los fallos del sistema y, aunque el efecto sobre los usos económicos no ha resultado catastrófico (en buena parte por la existencia de los Planes Especiales de sequía), ha puesto de manifiesto la tensión sobre los recursos, aumentando los riesgos de disponibilidad es decir, la posible disminución de aportaciones útiles lo que ha abierto el debate sobre la necesidad de una reasignación de recursos hacia actividades menos intensivas en agua y de mayor valor añadido lo que, probablemente, implicarán, en el medio y largo plazo, cambios de actividad que pueden determinar una ordenación de la población en el territorio distinta.
Este debate, cuando afectaba sólo a las actividades económicas, se sustanciaba mediante la formulación de un plan de infraestructuras hidráulicas que, además, por no contar con la financiación adecuada no solía ejecutarse, en el periodo de vigencia, más que en una proporción mínima. Los anejos de obras (en términos actuales, el programa de medidas, aun con matices) resultaban ser, más bien, una carta de deseos con la finalidad de conseguir adhesiones al plan, soslayando los elementos esenciales que deben configurar toda actuación sobre infraestructuras: la cohesión territorial y social, la cooperación interinstitucional y la eficiencia económica.
“Este debate, cuando afectaba sólo a las actividades económicas, se sustanciaba mediante la formulación de un plan de infraestructuras hidráulicas que, además, por no contar con la financiación adecuada no solía ejecutarse, en el periodo de vigencia, más que en una proporción mínima. Los anejos de obras resultaban ser, más bien, una carta de deseos con la finalidad de conseguir adhesiones al plan”
En el escenario actual, el debate resulta más complejo de abordar por cuanto, aunque está plenamente reconocido el carácter de bien público, de activo ecosocial, que tiene el agua, existe una fuerte competencia para la financiación de otras políticas públicas como sanidad o educación. Quizá la planificación actual debe basarse en unos objetivos concretos: diseñar políticas que aseguren una provisión de agua suficiente y de calidad, reordenando los distintos usos y, explicitar los costes reales de la disponibilidad de agua y, por supuesto la necesidad de financiación para las mismas, incluyendo los de mantenimiento de la calidad, con el objetivo de realizar una asignación mas efectiva de los recursos disponibles, lo que no quiere decir que se proscriban las subvenciones para atender situaciones de desigualdad.
Sin embargo, si no se produce un cambio social previo, que determine las nuevas condiciones en que se debe manejar el recurso agua, ninguna solución infraestructural va a ser efectiva ni desde luego sostenible. No se puede construir un consenso con argumentos circunstanciales [8].
Para poder llevar a cabo este cambio conceptual y, consiguientemente los nuevos consensos, es el mismo TRLA quien señala los instrumentos para hacerlo: el plan debe contener las modificaciones en el uso de los recursos, línea de trabajo tanto o más importante (aunque generalmente preterida) que la correspondiente a la satisfacción de las demandas. Esto no quiere decir que no deba dejar de atenderse al sector primario, pero si la necesidad de su reconversión en términos de disponibilidad de agua y de su garantía.
“Para poder llevar a cabo este cambio conceptual, el plan debe contener las modificaciones en el uso de los recursos, línea de trabajo tanto o más importante (aunque generalmente preterida) que la correspondiente a la satisfacción de las demandas”
Si se desea un acuerdo sobre la política del agua que sea sostenible, resulta imprescindible hacer una revisión crítica sobre las condiciones en que en la actualidad se está realizando el uso del agua. Parece evidente que, en el futuro inmediato, para atender las demandas, será necesario recurrir a aguas de diversa procedencia, en especial, las que hemos venido denominando “recursos no convencionales”. Este hecho pone en crisis el actual sistema de asignación, en donde existe un recurso que atiende cada uso y debería ser sustituido, progresivamente, por un mix hídrico que empleará recursos de uno u otro tipo, para atender un determinado grupo de demandas, de acuerdo con la disponibilidad y coste de los mismos[9].
En ese proceso de identificación de objetivos y principios de actuación, cobra especial interés la existencia de un sistema de gobernanza fuerte en donde se encuentren equilibradamente representados todos los agentes interesados en la gestión del agua[10]. Dentro de este sistema, corresponde la labor de dirección y coordinación a lo que ha venido denominándose la administración pública del agua. Teniendo en cuenta el papel relevante de ésta y que las funciones a desarrollar en el futuro pueden ser muy distintas de las actuales, será necesario consensuar la estructura y funciones de esta administración pública y dotarla de los medios necesarios.
“Es importante la definición de un sistema de gobernanza fuerte en donde se encuentren equilibradamente representados todos los agentes interesados en la gestión del agua. Dentro de este sistema, corresponde la labor de dirección y coordinación a lo que ha venido denominándose la administración pública del agua”
Correlativamente debe plantearse el desarrollo del marco regulatorio y normativo que determine las fórmulas jurídicas para el desarrollo de esas políticas. Esta nueva Ley de Aguas, además de los mecanismos de asignación de recursos y de protección de los elementos del dominio público hidráulico, debería incluir sistemas para la resolución de conflictos, la atención específica de los fenómenos extremos, así como instrumentos que permitan la evaluación continua de las políticas públicas que se apliquen[11].
Dentro de esta evaluación deben tenerse en cuenta dos cuestiones clave: la valoración ambiental del recurso y la eficiencia del factor agua en las actividades económicas. En el primer caso se debe atender al estado de las masas de agua, con especial incidencia en la eficacia (permanente) de los procesos de depuración, diseñados para la reutilización de los efluentes. Hay que tener en cuenta que el mantenimiento de un buen estado en el medio resulta ser la piedra angular de que puedan cumplirse las funciones ambientales del agua y, como consecuencia directa, su aptitud para atender a los usos económicos. El control del Dominio Público Hidráulico, con una política moderna de asignación de los recursos, complementada con una labor de policía, que debe extenderse al conjunto del territorio, apoyada en un régimen de sanciones e incentivos que orienten las limitaciones para actuación privada sobre el medio, resulta ser un elemento clave.
En relación con los usos económicos debemos tener en cuenta que resulta imposible cambiar el modelo sin que se produzcan costes políticos, sociales y económicos. La detección de esos costes intersectoriales (también, y puede que más relevantes, intrasectoriales), las fórmulas de reparto de cargas constituyen la parte radical y necesaria de cualquier tipo Acuerdo que consideremos.
Independientemente de uso físico que se dé al recurso, no podemos olvidar que el agua ha dejado de ser un elemento gratuito, sino que para su aplicación práctica es necesaria una estructura tecnológica. Un Acuerdo debe hacer explícito una estrategia de política tecnológica e industrial para el sector, teniendo en cuenta la posición de liderazgo de las empresas españolas.
Hay que aprovechar esa circunstancia para apoyar la inversión en innovación con un compromiso político fuerte, una prioridad nacional de carácter estratégico. La vinculación entre tecnología y seguridad nacional (y por ello también hídrica) resulta cada vez mayor de manera que ser dependiente en innovación exterior renunciando a la propia, en un campo que está experimentando una profunda transformación, equivale a optar por un futuro de dependencia económica.
“El agua ha dejado de ser un elemento gratuito, sino que para su aplicación práctica es necesaria una estructura tecnológica. Un acuerdo debe hacer explícito una estrategia de política tecnológica e industrial para el sector. Hay que aprovechar esa circunstancia para apoyar la inversión en innovación con un compromiso político fuerte, una prioridad nacional de carácter estratégico. La vinculación entre tecnología y seguridad nacional (y por ello también hídrica) resulta cada vez mayor”
Todos los subsectores tendrán que hacer ajustes más o menos rigurosos en sus pautas de comportamiento desde el sector energético, en donde la explotación de las centrales debe encontrarse sujeta a criterios de disponibilidad general del sistema[12], a los abastecimientos urbanos, que no pueden abusar de su posición de uso preferente, sino que deben actuar para adecuar las redes, minimizando perdidas, aunque para ello deban plantearse políticas tarifarias que permitan atender estos cambios, así como disponer las estructuras de gestión adecuadas.
Pero los ajustes de mayor entidad deben corresponder al sector del regadío dada la importancia que el mismo tiene en los usos del agua, pero tratando de no comprometer los regadíos rentables económica, social y ambientalmente, aunque sea necesario realizar ajustes para su adecuación a los nuevos paradigmas.
Debemos tener en cuenta la función crucial que desempeñan las Comunidades de Regantes para la gestión adecuada del agua en la agricultura. Aunque muchas han hecho, desde hace tiempo, avances hacia una adecuación a las necesidades que han ido surgiendo, deben completar este viaje yendo hacia estructuras mas flexibles y resilientes. La reconversión debe alcanzar a las Comunidades mas pequeñas mediante formulas de cooperación e integración sobre bases territoriales.
Hasta el momento, gran parte de las políticas de desarrollo regional se han basado en la expansión del regadío en actuaciones que tienen más de populismo hídrico que de una acción planificada. Pero esa situación debe variar intentando un desacoplamiento entre crecimiento regional y regadío.
“Los ajustes de mayor entidad deben corresponder al sector del regadío dada la importancia que el mismo tiene en los usos del agua, pero tratando de no comprometer los regadíos rentables económica, social y ambientalmente, aunque sea necesario realizar ajustes para su adecuación a los nuevos paradigmas”.
Al principio de la década de los cincuenta del siglo pasado, la idea dominante para favorecer la expansión de los regadíos era la necesidad de asegurar la suficiencia alimentaria del país, a la vez que permitir el desarrollo de una agricultura exportadora. Los cambios estructurales habidos en la década de los setenta, a lo que hay que añadir el hecho de nuestra incorporación a la Unión Europea, configuran un modelo de expansión de los regadíos en el que la exportación resulta ser el elemento más dinamizador y donde la seguridad alimentaria tiene un valor secundario[13].
Este modelo agrario del regadío ha crecido de forma desordenada, tanto en lo que refiere al uso de las aguas subterráneas como superficiales, implicando externalidades negativas. A esto habría que sumar la aparición de excedentes de producción. La persistencia en el pasado reciente de periodos secos prolongados ha determinado cambios en el modo de producción (deslocalización de cultivos o cambios en los mismos), aunque estas actuaciones solo han tenido efectos limitados y temporales.
La primera respuesta generalizada a la mejora del rendimiento de las explotaciones ha sido la modernización de regadíos. Eso no representa un cambio estructural ya que no cambia la asignación de los recursos. Es más, los recursos “ahorrados” han sido objeto de nueva utilización por los propios regantes para ampliar la producción. En algunos casos el objetivo ya no es la autosuficiencia sino la gestión de los excedentes. Tampoco es de recibo que las ayudas públicas a la modernización de regadíos se traduzcan en una mayor disponibilidad de agua para usos privados en vez de una recuperación de derechos para otros usos[14]
“La primera respuesta generalizada a la mejora del rendimiento de las explotaciones ha sido la modernización de regadíos. Eso no representa un cambio estructural ya que no cambia la asignación de los recursos”.
En la agricultura – tanto de secano como de regadío – se está produciendo un cambio estructural en la tenencia de tierras con la aparición de fondos que pueden propiciar esa reconversión. Nos referimos a las nuevas ideas orientadas hacia una producción agroalimentaria sana, de calidad y con sostenibilidad ambiental, con mejor uso de los recursos hídricos que se apoye y coordine con una nueva política agraria a nivel español y europeo.
En un proceso de transición hídrica hay que poner de manifiesto que el interés público del agua se encuentra por encima de los intereses sectoriales de cualquier sector y de sus procedimientos de expresión. No estamos en un juego de suma cero y, por tanto, habrá sectores perjudicados a los que habrá que disponer del plan de ayudas que sea necesario. Este tipo de actuaciones de carácter conceptual y estratégico, y no el planteamiento casi exclusivo de nuevas infraestructuras, son las que deben contemplarse en ese acuerdo sobre política del agua tan necesario para enfrentarse a los efectos del cambio climático y minimizar sus efectos.
[1] Nótese que la expresión “nacional”, aplicada en todos los casos, no se corresponde bien con la realidad del sistema competencial español en esta materia. Es verdad que se trataría de una legislación básica pero la posibilidad de llegar a acuerdos de carácter general parece compleja (que no complicada) dado el diferente tratamiento de las cuencas inter o intra comunitarias.
[2] Siempre que surge este debate no puedo por menos que recordar el título de una película, en plena transición: “Por qué le llaman amor cuando quieren decir sexo”
[3] En este sentido podemos considerar las dificultades para reformar la Ley de Aguas a pesar que el marco socioeconómico había cambiado sustancialmente de los supuestos en que se basaba el Plan Peña. La reforma solo se llevó a cabo en 1985, y no de manera brillante, en el contexto de la incorporación de España a las Comunidades Europeas.
[4] Durante el periodo de preparación del Anteproyecto existió una importante discusión teórica sobre la procedencia de aprobación de los planes de cuenca de manera previa al plan nacional. Se optó por esta segunda opción, principalmente por razones electorales. El PP, en el siguiente periodo de sesiones, presento una moción obligando a aprobar previamente los planes de cuenca que fue aprobada por la mayoría de la Cámara (incluido el PSOE). Los Planes de cuenca fueron aprobados en 1998, ya con gobierno del PP.
[5] Aunque la Ley de Aguas plantea para los planes otros objetivos como son la ampliación del dominio público o la modificación en el uso del recurso, la presión simultanea de otros departamentos ministeriales, de algunas Comunidades Autónomas y de la oposición frustraron el proyecto
[6]Dicho trasvase no fue abordado en los trabajos iniciales del Plan de Desarrollo, pero sí iniciado a principios de la década de los 70. La transición política paralizo las obras cuando solo se había construido un pequeño tramo: la conducción Xerta-Calig que permanece con otras funciones. Mas adelante, el denominado “minitrasvase” a Tarragona es una secuela del proyecto original
[7] El principal cambio fue la mayor consideración de los aspectos ambientales frente a los planteamientos productivistas tradicionales. La Ley del Plan incorpora algunos aspectos “verdes” procedentes de la Directiva con un valor mas cosmético. De una manera similar se procedió en la trasposición de la Directiva a la legislación española. Curiosamente, la cuestión del trasvase, que fue la punta de lanza de la oposición política y popular, no aparece prohibida de manera expresa.
[8] Desde un punto de vista teórico puede producirse una situación que valide la situación actual, lo que implicaría un manejo del recurso bajo los mismos parámetros. Sin embargo, consideramos que dicha solución no es posible por cuanto las condiciones reales actuales difieren mucho de las del modelo vigente, como la multiplicidad de actores, la existencia de una variable multifuncional que hay que optimizar, sin olvidar el hecho de que es necesario determinar los costes de aplicación del recurso.
[9] Ya hemos indicado que es absolutamente necesario hacer explícitos los costes reales de la disponibilidad de agua. Aunque más adelante desarrollaremos este tema, quede aquí señalados que la asignación de uno u otro tipo de recurso debe de hacerse sobre los costes reales. Otro tema es como se apliquen, a posteriori, las subvenciones que procedan, preferiblemente de manera externa al sistema agua.
[10] La existencia de gobiernos regionales con competencia en materias específicas obliga a recurrir a formas complejas de gobernanza especialmente cuando se refieren a las actuaciones de naturaleza territorial.
[11] Esta función puede ser desempeñada por una entidad pública sin ánimo de lucro o una corporación profesional. La inclusión en la ley serviría para señalar las condiciones del mandato, sus resultados y los efectos de la evaluación.
[12] Desde este punto de vista es importante aplicar criterios de hiperanualidad en la gestión o limitar la turbinación en casos de escasez, aunque esto último resulta de difícil aplicación por la posición de las centrales en el sistema hidrográfico.
[13] Fundamentalmente estos cambios vienen determinados por la consolidación del éxodo rural y el cambio de la dieta con mayor importancia de los alimentos de origen animal, preferentemente carne. En estos momentos se está produciendo un nuevo cambio de la dieta, con mayor preponderancia de productos vegetales. La guerra de Ucrania, y sus consecuencias a futuro, obliga también a replantear los objetivos de seguridad alimentaria.
[14] El sistema de asignación de agua ahorrada previsto en la LAg es un sistema egoísta ya que, en una visión macro, el regante no tiene ningún incentivo para que se apliquen a otros usos dentro de una política global (que por otro lado tampoco se encuentra prevista en la planificación hidrológica). La financiación pública, aunque sea parcial, de los proyectos de modernización podría corregir este hecho. Ahora bien, desde el punto de vista micro – es decir, a nivel de parcela – lo que tiene sentido es apropiarse de dicha agua y ampliar la producción. En este hecho es como se explica la paradoja de un aumento en el consumo de agua sin que exista incremento en la superficie regable.
