Según señaló el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su sentencia del pasado 14 de marzo, España no está protegiendo adecuadamente sus aguas contra la contaminación por nitratos de origen agrario. En concreto, en las comunidades autónomas de Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Islas Baleares, Madrid, Murcia y Valencia, España no ha aplicado algunas disposiciones de la Directiva 91/676/CEE, lo que resalta la necesidad de mejorar las medidas de protección ambiental en el país.
Para arrojar luz a las cuestiones que rodean a esta asignatura pendiente, hablamos con Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Catedrático de Derecho Administrativo en Universidad de Navarra.
Pregunta: ¿Podría explicarnos qué implica la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre la protección de las aguas en España contra la contaminación por nitratos agrarios y cuáles son sus antecedentes?
Respuesta: La sentencia del TJUE implica una nueva condena a España por incumplimiento de la Directiva de prevención de la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario. En concreto, el TJUE declara que el Reino de España en hasta 8 de sus 17 CCAA está incumpliendo con algunas de las obligaciones que se derivan de la Directiva. En concreto, por no haber designado como zonas vulnerables las zonas de captación de agua por escorrentía (aguas superficiales) o por infiltración (aguas subterráneas) relevantes para una serie de puntos en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en la Comunidad de Madrid y en la Comunitat Valenciana. Pero, además, por no haber establecido todas las medidas obligatorias necesarias en los programas de acción de las CCAA de las Comunidades Autónomas de Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y Comunidad de Madrid, y por no haber adoptado las medidas adicionales o acciones reforzadas necesarias en relación con la contaminación por nitratos en Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Región de Murcia.
España ya transpuso con manifiesto retardo esta Directiva, mediante el Real Decreto 261/1996, hace veinticinco años, lo que costó una condena del TJUE por incumplimiento, incorporando las obligaciones señaladas. Lamentablemente tampoco ha sido una norma exitosa en su aplicación en España, ya fuimos condenados por el TJUE en sentencias de 13 de abril de 2000 y de 8 de septiembre de 2005 por incumplimiento de esta Directiva.
"España ya transpuso con manifiesto retardo esta Directiva, mediante el Real Decreto 261/1996, hace 25 años, lo que costó una condena del TJUE por incumplimiento"
Los antecedentes a esta sentencia determinaban su previsibilidad. En octubre de 2021, la Comisión publicó su Informe sobre la aplicación de la Directiva de nitratos basado en los informes de los Estados miembros para el período 2016-2019 (COM 2021, 1000 final). En este Informe la Comisión ya señalaba que España cuenta con un número muy elevado de puntos críticos que no están incluidos en las zonas vulnerables designadas, que las zonas vulnerables designadas son a veces áreas muy limitadas, que no tienen en cuenta toda la cuenca hidrográfica, lo que da lugar a una designación muy fragmentada y a una menor eficacia de los programas de acción. El resto de las afirmaciones del Informe de la Comisión en relación a España son demoledoras, así se afirma que un elevado porcentaje de estaciones de control de aguas subterráneas sigue mostrando niveles superiores al máximo de 50 mg de nitratos/l y que, en su conjunto, España registra una mala calidad del agua en todo su territorio y un problema sistémico para gestionar la contaminación por nutrientes procedentes de la agricultura. Por ello, urgía a España a adoptar con urgencia medidas adicionales para alcanzar los objetivos de la Directiva sobre nitratos, al ser uno de los países más alejados en su cumplimiento.
P.- En resumen, ¿qué obligaciones establece la Directiva 91/676/CEE relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, en lo que respecta a los aspectos en los que ha fallado España en su cumplimiento?
R.- La Directiva es de 1991, nada menos, fue incorporada al ordenamiento jurídico español en 1996 mediante un Real Decreto 261/1996. Esta Directiva obliga básicamente a dos cosas, a que se designen las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario, planes de acción sobre tales zonas y que se aprueben Códigos de Buenas Prácticas Agrarias (CBPA) para evitar tal contaminación. En España la efectiva aplicación de esta Directiva corresponde a cada una de las CCAA que son las competentes para designar tales zonas sensibles, aprobar los planes de acción y para aprobar los citados códigos de buenas prácticas.
P.- ¿Cuáles son las implicaciones ambientales de no designar como zonas vulnerables áreas específicas en las Islas Baleares, la Comunidad de Madrid y la Comunidad Valenciana?
R.- Las implicaciones ambientales son claras. Es obvio que todas las CCAA tienen zonas sensibles o vulnerables a la contaminación por nitratos, determinados cursos de agua superficiales o subterráneos que por sus características son vulnerables a esa contaminación. No determinarlos supone un claro incumplimiento de la Directiva y del propio Derecho español de transposición. Las implicaciones ambientales son obvias al no ser designadas, tales zonas están claramente más expuestas a esa posible contaminación dada su vulnerabilidad y por ello la calidad de esos cursos de agua se ve afectada.
"En España la efectiva aplicación de esta Directiva corresponde a cada una de las CCAA"
P.- Según la sentencia, se menciona el incumplimiento en la adopción de medidas obligatorias en los programas de acción de varias comunidades autónomas. ¿Podría detallar qué medidas se esperaban y cómo su ausencia afecta a la protección del agua?
R.- Las medidas obligatorias vienen determinadas, primero por la obligación de designar tales zonas vulnerables cosa que no se ha hecho en esas CCAA y a renglón seguido aplicar aprobar los planes de acción con medidas de control de la contaminación difusa de esas aguas por nitratos y mediante la aplicación efectiva de los códigos de buenas prácticas agrarias. Los planes de acción sobre las zonas designadas como vulnerables para prevenir y luchar contra la contaminación deben ser elaborados por las CCAA y sometidos en su procedimiento de elaboración y aprobación a evaluación ambiental estratégica. Estos programas deben ser revisados cada cuatro años y deben contener las medidas que se enumeran en el anexo II del Real Decreto, estas son, entre otras, la determinación de los períodos en los que esté prohibida la aplicación al terreno de determinados tipos de fertilizantes, la determinación de la capacidad necesaria de los tanques de almacenamiento de estiércol, limitaciones a la aplicación de fertilizantes al terreno acordes a las características de la zona vulnerable considerada, el estado del suelo, tipo de suelo y pendiente; las condiciones climáticas de la zona, pluviosidad y necesidades de riego; los usos de la tierra y prácticas agrarias, incluidos los sistemas de rotación de cultivos.
Esta limitación deberá basarse en un equilibrio entre la cantidad previsible de nitrógeno que en su momento precisen los cultivos y la cantidad de nitrógeno que estos vayan a tener disponible.
P.- El tribunal subraya que no basta con adoptar medidas adicionales; estas deben ser suficientes para alcanzar los objetivos de la directiva. ¿Cómo se evalúa esta suficiencia y qué mecanismos existen para asegurar el cumplimiento efectivo?
R.- En función de los resultados evidentemente, si las medidas son insuficientes o no, vendrá determinado por la calidad de las aguas y los parámetros de contaminación por nitratos. Es evidente que si la contaminación se produce y se viene produciendo es porque las medidas adoptadas, caso de que se hayan adoptado, son claramente insuficientes.
"Es evidente que si la contaminación se produce y se viene produciendo es porque las medidas adoptadas, caso de que se hayan adoptado, son claramente insuficientes"
El último informe del Ministerio sobre el seguimiento de la Directiva de nitratos en España de 30 de diciembre de 2020, sobre el período 2016-2019, sobre el que se basa el posterior Informe de la Comisión de octubre de 2021, señala que la contaminación media de nitratos en aguas subterráneas se había incrementado especialmente en determinadas CCAA.
P.- ¿Qué repercusiones puede tener esta sentencia para la política agrícola y de gestión del agua en las comunidades autónomas implicadas en la sentencia y en España en general?
R.- La de aplicar la normativa que se está incumpliendo, designar las zonas vulnerables donde de no se ha hecho, implementar las medidas de los planes de acción, los códigos de buenas prácticas agrarias en la utilización de fertilizantes y abonos nitrogenados cuando las parcelas estén próximas o sobre cursos de agua que puedan verse contaminados por escorrentía o lixiviación. Del mismo modo, también debemos tener en cuenta la existencia del Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas para la nutrición sostenible en los suelos agrarios, en consonancia con lo establecido por el Pacto Verde Europeo en el sector agrario, entre sus objetivos ambientales se encuentra uno referido a la fertilización y buen estado agronómico de los suelos, que establece como meta reducir para 2030, al menos, a la mitad las pérdidas de nutrientes, sin deteriorar la fertilidad del suelo, lo que reducirá el uso de fertilizantes en al menos un 20 % de aquí a 2030. Por su parte, la Estrategia de la UE sobre biodiversidad hasta 2030 incorpora también esos mismos objetivos.
P.- No es la primera vez que se condena a España por el incumplimiento de esta Directiva. ¿A cree que se debe esta falta de incumplimientos?
R.- Lamentablemente en muchas ocasiones el rigor la de la normativa ambiental se matiza con su general incumplimiento. No solo España tiene problemas para cumplir con las Directivas ambientales, probablemente el Derecho ambiental comunitario es el que da lugar a un mayor número de sentencias del TJUE por incumplimiento. Las condenas reiteradas que acaban con la determinación de multas coercitivas que compelen a su cumplimiento es preocupante, otro ejemplo es el incumplimiento de la Directiva 91/271/CE, de saneamiento y depuración del mismo año que la Directiva de nitratos y sobre la que todavía pesa una condena por incumplimiento de España. No deja de ser curioso que ya ultimada una modificación de calado de esta Directiva con exigencias de tratamiento aún mayores (terciario…) y de control sobre contaminantes emergentes, aún haya en no pocos estados miembros serios problemas de cumplimiento de la Directiva matriz. Legislar es fácil, cumplir esa legislación no lo parece tanto.
P.- ¿Cuáles podrían ser los próximos pasos legales o correctivos que España debería tomar para cumplir con la Directiva y evitar futuras sanciones o sentencias desfavorables?
R.- Que las CCAA interpeladas por la sentencia adopten las medidas necesarias para cumplir y hacer cumplir con las obligaciones que se derivan de la Directiva, es decir designar las zonas donde no se ha hecho y los planes de acción de contenido obligatorio con medidas suficientes que sean realmente implementadas.
En este sentido, el actual Real Decreto 47/2022, de prevención de la contaminación por nitratos de origen agrario en su artículo 8 señala que “las comunidades autónomas adoptarán las medidas adicionales y acciones reforzadas necesarias, además de las contempladas en el programa de actuación, cuando las previstas en dichos programas se manifiesten insuficientes para el logro de los objetivos perseguidos”.
